O analiză critică a Programului de Guvernare 2026-2028

O analiză critică a Programului de Guvernare 2026-2028 evidenţiază câteva contradicţii, întrucât porneşte de la ipoteze optimiste, în condiţiile unor riscuri majore de execuţie.

În primul rând există o contradicţie între fragilitatea cadrului macroeconomic actual şi proiecţiile de revenire economică rapidă de la care porneşte programul de guvernare al lui Luca Niculescu. Programul de guvernare ar fi pus în execuţie în ultimele trei luni ale acestui an, în condiţiile în care economia este în contracţie, conform datelor din primul semestru din 2026 (-0,6% PIB), cu o scădere prognozată de FMI şi Banca Mondială de -0,5% pentru întregul an 2026, ceea ce ar putea duce deficitul bugetar la 6-7%, cu o inflaţie prin costuri de 6,6% cu tendinţă de creştere, precum şi în condiţiile diminuării consumului (-1,9%), care până în anii trecuţi era ancora principală de creştere a Produsului Intern Brut. Poate că nu vom avea parte de contracţia de 0,5% prognozată de FMI, dar nu putem elimina acest scenariu care obligă orice guvern la măsuri fiscale suplimentare.

Programul mizează pe o revenire rapidă a creşterii economice reale la 2,2% în 2027 şi 2,4% în 2028, deşi încă se aplică o politică de consolidare fiscală, pe care programul dl. Luca Niculescu nu-l respinge, în ciuda criticilor vehemente ale PSD din ultimele luni. Este adevărat că şi Fondul Monetar Internaţional prognozează o creştere de 2,2% a PIB în 2027. Dar, se ştie din orice manual de economie că un program de consolidare fiscală temperează cererea internă, cu riscul ca PIB-ul să nu facă un salt (în cazul de faţă la 2,2%). În acest context trebuie menţionat şi faptul că dobânzile mari la datoria publică consumă spaţiul fiscal destinat dezvoltării în următorii 2 ani. Ponderea plăţii dobânzilor poate să depăşească 3,0% din PIB în 2027, deşi sper să nu se ajungă la acest prag (2% în august 2026).

A doua problemă ţine de vulnerabilitatea veniturilor. Se renunţă la impozitul pe cifra de afaceri (IMCA) de la 1 ianuarie 2027, ceea ce este un lucru bun. Se mizează pe lărgirea bazei de impozitare, eliminarea facilităţilor şi o creştere semnificativă a colectării ANAF prin combaterea evaziunii fiscale. Subiectul eficientizării ANAF apare în toate programele de guvernare din ultimii 20 ani. Într-un program de guvernare nu se poate miza pe o majorare a veniturilor pornind de la o ipoteză care este mai degrabă o valoare aleatorie (creşterea colectării). Prin urmare, orice eliminare a unei taxe trebuie să se bazeze pe o reducere de cheltuieli sau pe o nouă taxă. Programul nu mizează pe reducerea cheltuielilor publice, ci pe o creştere de maxim 4,6% în 2027. Pentru anii 2028 şi 2029, programul nu fixează un procent de creştere a cheltuielilor, ci stipulează că ritmul de creştere al cheltuielilor nete va respecta plafoanele anuale stabilite prin deciziile Consiliului ECOFIN şi prin Planul Naţional Bugetar-Structural pe termen mediu 2025-2031. În acelaşi timp, în programul de guvernare proiectat pe 2 ani, angajamente financiare sunt mari, întrucât include pachete masive de stimulare (peste 3,5 mld. euro prin OUG 8/2026 pentru reindustrializare şi tehnologie), scheme de compensare a dobânzilor în agricultură, ajutoare de stat, pachete de solidaritate pentru populaţia vulnerabilă şi extinderea cheltuielilor de apărare spre 5% din PIB. Se pot încadra toate aceste cheltuieli în creşterea de 4,6% în 2027 ? Este posibil, în teorie. Plafonul de creştere a cheltuielilor publice de 4,6% impus în programul Luca Niculescu vizează cheltuielile publice nete finanţate strict din bugetul de stat. Pachetul de reindustrializare de 3,5 mld. euro (OUG 8/2026) ar fi decontat din fonduri europene structurale (2021-2027) şi nu întră în indicatorul de „cheltuieli nete”. Iar pentru cheltuielile de apărare se poate solicita Comisiei Europene activarea Clauzei de Exceptare Naţională (National Escape Clause). De asemenea, se poate face o rocadă a cheltuielilor publice dacă statul reuşeşte să îşi comprime cheltuielile cu bunurile, serviciile şi salariile (zona supusă limitei de 4,6%), transferând cheltuielile pe proiecte de stimulare economică şi de reindustrializare pe fondurile UE. Eu nu am văzut nici în guvern să reuşească acest lucru, întrucât capacitatea administrativă este scăzută. Dacă digitalizarea ANAF nu aduce rapid bani din reducerea evaziunii fiscale, eliminarea IMCA de la 1 ianuarie 2027 va lăsa o gaură în veniturile fiscale. În plus, indexare pensiilor a celor aproape 5 milioane de pensii va intra în coliziune directă cu angajamentul de a menţine deficitul sub 5,2%. Se lucrează la Ministerul Muncii pe trei scenarii de impact (5%, 7% sau 10%) la majorarea pensiilor. Nu în ultimul rand, nu se cunosc implicaţiile pe cheltuieli a legii salarizării încă în lucru.

O mare problemă este absorbţia fondurilor europene pe care mizează guvernul la cheltuieli. La 30 septembrie 2026 rata de absorbţie curentă (rambursări primite de la Comisie) este de 27,5% (8,52 mld. euro). Gradul total de încasare este de 31,49%, luând în calcul şi prefinanţările acordate iniţial de executivul european (în valoare de 2,79 miliarde de euro / 9,01%). Asta înseamnă că suma totală primită de România se ridică la 9,75 miliarde de euro. Au mai rămas de justificat şi atras 68,51% din bugetul total (21,23 miliarde de euro). Guvernul trebuie să trimită în fiecare an la Bruxelles facturi justificate de aprox. 6 miliarde de euro, în condiţiile în care până acum a trimis în medie facturi de aprox.1,2 mld Eur pe an (mai mult spre final când primeşte masiv cum a fost la PNRR).

Spre deosebire de granturile PNRR, proiectele din programarea 2021 - 2027 se bazează pe o cofinanţare obligatorie din bugetul naţional care trebuie să acopere şi cheltuielile neeligibile. O plafonare strictă a creşterii cheltuielilor publice la max. 4,6%, face dificilă dacă nu nerealistă asigurarea cofinanţării naţionale pentru proiectele de coeziune.

În programul de guvernare se propune o creştere limitată a cheltuielilor publice şi un aparat administrativ mai suplu, deşi se înfiinţează noi structuri: Autoritatea Naţională pentru Industria de Apărare, Consiliul Naţional de Productivitate, Agenţia Naţională pentru Protecţia Victimelor, Consiliul Naţional pentru Ştiinţele Vieţii, Oficiul pentru Licenţă Industrială, Corpul inginerilor AI şi un centru unic pentru digitalizare în aparatul prim-ministrului, Fondul Naţional pentru Rezilienţă Informaţională. Toate aceste noi structuri înseamnă cheltuieli publice noi, în condiţiile în care o parte din acestea sunt inutile (de ex. Consiliul Naţional pentru Ştiinţele Vieţii, Oficiul pentru Licenţă Industrială).

O altă contradicţie ţine de pachetul social extins din program în condiţiile în care se doreşte plafonarea asistenţei sociale la 12,2% ca pondere în PIB. Programul de guvernare îşi asumă un număr ridicat de măsuri sociale noi sau extinse (pachete de solidaritate pentru facturile la energie, indexarea pensiilor, vouchere pentru educaţie, primă de 2.250 lei/lună pentru angajatorii care încadrează părinţi cu mai mult de 3 copii, scutiri de CASS pentru mame şi programe de fertilizare în vitro). Sună foarte generos, dar nu văd cum se încadrează în majorarea cheltuielilor publice de 4,6%, chiar dacă toate acestea nu sunt aplicate toate odată în 2027.

• Problema salariilor din sectorul public

Fară a face abstracţie de noua lege a salarizării în sectorul public, programul prevede că salariile din sectorul public trebuie corelate cu productivitatea şi performanţa economiei, în limita scăderii ponderii cheltuielilor de personal în PIB la 7,9% până în 2031. Este logic. Cu toate acestea, se promit corectări şi majorări specifice: corectarea efectelor Legii 141/2025 în educaţie, actualizarea tarifelor de gardă ale medicilor la nivelul venitului în plată şi plata gărzilor pentru rezidenţi din anul I, tarife diferenţiate şi stimulente pentru personalul din apărare şi interne, plus plata restantelor din justiţie.

Realizarea tuturor acestor măsuri creează o imposibilitate de încadrare în plafonul de 7,9% din PIB fără tăieri masive de cheltuieli publice.

• Apărare

Menţinerea bugetului apărării în intervalul 2,45% - 2,8% din PIB pentru anii 2027-2028 (faţă de un buget aprobat de 2,45% din PIB în 2026, echivalentul a 49,42 miliarde de lei) într-o economie cu un PIB nominal de 2027: 2.201,0 mld. Lei (2027), 2.342,9 mld. lei (2028) şi 2.483,2 mld. lei (2029), conform datelor CNSP care sunt relativ optimiste, poate fi susţinută la limită, ca să absoarbă în mare parte spaţiul fiscal permis pentru creşterea cheltuielilor celorlalte sectoare (sănătate, educaţie, infrastructură, ceea ce înseamnă depăşirea plafonului de cheltuieli. Înzestrarea militară se bazează pe credite de angajament, aşa încât cash-ul efectiv scadent apare după anul 2030. Nivelul de 2,45% - 2,8% din PIB poate fi susţinut în următorii doi ani doar dacă statul va îngheţa cheltuielile de funcţionare din restul sistemului public, ceea ce nu se va întâmplă. Cheltuiala din apărare are impact în altă parte, pe termen scurt şi mediu. Multiplicatorul economic al cheltuielilor de apărare în România este sub 1 (aproximativ 0,6 - 0,8),ceea ce înseamnă că fondurile alocate stimulează în mică măsură fabricile romaneşti. Cu alte cuvine fondurile pleacă din ţară, ceea ce măreşte deficitul de cont curent.

• Problema Programului Naţional de Investiţii „Anghel Saligny”

În anii următorii doi ani, proiectele existente din cadrul programului nu vor mai primi finanţare necondiţionată. Vor fi finanţate proiectele care sunt aproape de finalizare şi către localităţile mici, stabilit pe baza unor criterii obiective de nevoie. În mare măsură, programul dl. Luca Niculescu preia din programul de guvernare al dl. Bolojan, deşi nu este clar ce înseamnă finanţarea proiectelor din localităţile mici. Este posibiul că în acest caz, alocarea fondurilor către localităţile mici şi defavorizate să se măsoare în baza unor indicatori economici şi sociali clari, sintetizaţi prin noul Indice de Sustenabilitate Administrativă.

• Problema salariului minim

În cadrul Programului de Guvernare 2026-2028 se prevede că evoluţia veniturilor salariale trebuie să fie strâns legată de productivitatea muncii, performanţa economiei şi dinamica veniturilor. În acest scop, se înfiinţează un Consiliu Naţional de Productivitate independent pentru furnizarea analizelor de specialitate. Asta este o măsură bună. În septembrie 2016, Consiliul Uniunii Europene a adoptat o Recomandare oficială prin care a cerut tuturor statelor membre (în special celor din zona euro) să îşi înfiinţeze Consilii Naţionale de Productivitate (National Productivity Boards). Modelul este german la origine (Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, înfiinţat în 1963). La noi, a funcţionat în structura Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză. Îmi aduc aminte că în anul 2021 am elaborat pentru această autoritate, un proiect de ordonanţă urgenţă pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 22/2007, ca să se înfiinţeze Consiliul Naţional de Productivitate. Îmi pare bine că această structură apare după 5 ani. Să vedem aplicarea.

• Debirocratizare versus înfiinţarea de noi registre, execuţia de auditări şi avize ex-ante

Deşi se promite o reducere cu 25% a sarcinilor administrative, măsurile din program sunt total opuse. În program se introduc cerinţe de evaluare ex-ante şi ex-post obligatorii la 3 ani, însoţite de o serie întreagă de noi registre administrative: Registrul Naţional al Consumatorilor Vulnerabili, Registrul Unic al Cauzelor de Infringement de Mediu, Registrul Naţional Unic al Solicitărilor de Locuinţe, Registrul Aplicaţiilor IT şi AIdin Administraţie, Registrul Unic al Programelor Bugetate, Tabloul de Bord Naţional AMEPIP pentru companii de stat. Prin urmare se multiplică numărul de rapoarte cerute la nivel central în loc să fie reduse.

• O scurtă analiză comparativă între programul lui Luca Niculescu, cel al lui Ilie Bolojan şi „Acordul celor 10 priorităţi ale PSD”, programul Ciolacu

Analiza comparativă a noului Program de Guvernare Luca Niculescu în raport cu programul lui Bolojan şi documentul strategic „Acordul celor 10 priorităţi ale PSD” evidenţiază un compromis structural. Programul Niculescu include o parte din măsurile specifice liniei Bolojan, dar le cosmetizează în condiţiile impuse de decalogul PSD. Nu este surprinzător că PSD a acceptat în programul Niculescu o serie de măsuri de austeritate pe care le-a criticat vehement în timpul guvernării Bolojan, unele fiind folosite chiar în campania pentru demiterea guvernului PNL.

• Concluzii:

Programul Luca Niculescu constituie o formă hibridă între programul Bolojan şi Acordul celor 10 prioritatri ale PSD. Programul continuă agenda de politică de consolidare fiscală începută sub guvernarea dl. Bolojan, insă, din punct de vedere politic şi social, programul include integral „Acordul celor 10 priorităţi” al PSD, ceea ce înseamnă că erodează politica fiscală. Programul nu urmăreşte reforma întreprinderilor publice (privatizările sunt în mare parte excluse), iar reforma administrativă este limitată şi opţională.

Din această arhitectură hibridă a programului decurg următoarele riscuri:

1. Eliminarea Impozitului Minim pe Cifra de Afaceri (IMCA) de la 1 ianuarie 2027 lasă un gol bugetar pe termen foarte scurt care nu poate fi compensat. Programul mizează că această pierdere va fi acoperită din digitalizarea ANAF şi reducerea evaziunii, măsuri care produc efecte pe termen mediiu, nicidecum imediat. Asta în cazul în care se înregistrează vreo eficientizare şi nu se intervine politic pentru protecţia unor firme. Aşadar, digitalizarea şi creşterea colectării depind de capacitatea administrativă ANAF, recunoscută ca fiind scăzută, aşa încât veniturile estimate sunt ipotetice. Statul va pierde bani din taxe, înlocuindu-i cu venituri virtuale, eventual prin umflarea PIB nominal.

2. Derapajul cheltuielilor rigide: pensii şi salariile din sectorul public

Indexarea pensiilor din 2027 va fi forţată din considerente electorale, iar presiunea sindicatelor va bloca aplicarea noii Legi a salarizării unitare, dacă se face fără compromisuri.

Cheltuielile cu asistenţa socială şi salariile publice vor sparge plafoanele de 12,2%, respectiv 7,9% din PIB. Statul nu va putea comprima cheltuielile administrative curente, ceea ce va duce la depăşirea limitei de creştere de 4,6%. Posibil însă ca depăşirea cheltuielilor să fie mai brutală în 2028.

3. Cronicizarea subvenţionării companiilor de stat

Prin excluderea privatizărilor şi cosmetizarea guvernanţei corporative unde se fac numiri pe criterii politice, cu binecuvântarea OECD şi a Comisiei Europene, pierderile din acest sector vor continua să fie externalizate către bugetul general. Întreprinderile publice ineficiente vor continua să acumuleze arierate şi să solicite guvenrului scheme de ajutor de stat, majorări de capital sau ştergeri de datorii. Toate acestea vor duce la creşterea deficitul cvasifiscal.

Să auzim de bine !