Guvernanţa corporativă a firmelor de stat: un eşec intenţionat

Amendarea excesivă a OUG nr. 109/2011 privind guvernanţa întreprinderilor publice (aprox. 33 modificări) a creat un cadru legal în care interesele de patronaj politic prevalează asupra eficienţei economice, astfel încât mecanismul extragerii de rente să se conserve.

OUG nr. 109/2011 privind guvernanţa întreprinderilor publice nu reprezintă o ajustare structurală reală, ci o recalibrare birocratică a unui model instituţional captiv, care întreţine interesele tuturor partidelor politice când se află la putere.

OUG nr. 109/2011 îndepărtează România de standardele internaţionale ale OECD (2024), supra-birocratizează companiile de stat prin comitete inutile şi creează un aparat de monitorizare şi evaluare a întreprinderilor (Autoritatea pentru Monitorizarea şi Evaluarea Întreprinderilor Publice - AMEPIP) incapabil operaţional să îşi îndeplinească misiunea, în raport cu dimensiunea echipei pe care o are şi gradul de dotare.

Este surprinzător că modificările aduse OUG nr. 109/2011, mai cu seamă începând din 2023 s-au făcut cu binecuvântarea OECD şi a Comisiei Europene, iar modul de aplicare a acestui act normativ disfuncţional este acceptat tacit de ambele structuri pe care le-am menţionat. Mai mult, OUG nr. 109/2011 şi HG nr.639/2023 (care pune în execuţie OUG nr.109/2011) sunt încălcate grosolan de întreprinderile publice, ministere. Am să dau şi exemple în acest sens, în cuprinsul acestui articol.

• Analiză critică a pilonilor de guvernanţă corporativă din OUG nr. 109/2011

A. Politica de proprietate a statului

În ceea ce priveşte politica de proprietate, OUG nr. 109/2011 este incompatibilă cu principiile OECD.

Ghidul OECD (ediţia 2024, pag.13) stipulează că statul trebuie să evalueze şi să justifice public motivele pentru care menţine proprietatea asupra fiecărei întreprinderi (ex.: eşec de piaţă, bunuri publice, monopoluri naturale). În schimb, OUG nr. 109/2011 consacră menţinerea necondiţionată a proprietăţii de stat sub pretextul evaziv al ”interesului public”, blocând privatizarea firmelor ce operează pe pieţe concurenţiale. În cazul de faţă nu pun in discuţie interesele strategice ale statului în cazul Romgaz, Nuclearelectrica sau Hidroelectrica, ca să dau trei exemple, ci faptul că din cele 1400 de întreprinderi deţinute de stat sau de unităţi administrativ teritoriale (prin autorităţi locale) puţine sunt acele companii unde se justifică un control public.

OUG nr. 109/2011 prevede elaborarea politicii de proprietate de către AMEPIP (Autoritatea pentru Monitorizarea şi Evaluarea Întreprinderilor Publice), deşi această organizaţie publică nu are expertiză pentru a decide oportunitatea menţinerii sau privatizării întreprinderilor de stat sau ce să facă acestea. De altfel, această competenţă s-a consacrat şi prin Legea nr.48/2025, o combinaţie din mai multe legi în vigoare, care îngheaţă orice măsură de ajustare structurală a întreprinderilor. Pe fond, ministerele de resort (autorităţile tutelare) sunt cele care gestionează strategiile sectoriale, în care se fixează rolul întreprinderilor publice pe care le au în portofoliu, ceea ce AMEPIP nu are cum să facă. Mai mult, potrivit OUG nr.109/2011, Guvernul României poate delega exercitarea drepturilor de proprietate al unei intreprinderi de la autorităţile publice tutelare (ministere) către AMEPIP sau poate încredinţa direct AMEPIP exercitarea drepturilor de proprietate în cazul unor întreprinderi publice existente sau nou-înfiinţate (art.2 indice 1 alin.3 din OUG nr.109/2011). Având aceste competenţe, AMEPIP se vulnerabilizează, fiind supusă influenţei şi presiunilor politice.

B. Capacitate operaţională limitată

AMEPIP are 19 ”atribuţii” şi 15 ”competenţe şi responsabilităţi principale”. Eu mă limitez la monitorizare şi evaluare, deocamdată.

La AMEPIP există o discrepanţă uriaşă între resursa umană disponibilă (aprox.88 posturi) şi portofoliul de întreprinderi publice care trebuie monitorizat, respectiv 1400. În absenţa unei digitalizări avansate, respectiv al inteligenţei artificiale este practic imposibil ca un personal redus să monitorizeze şi să evalueze performanţele tuturor companiilor din portofoliu.

În reglementări (OUG nr. 109/2011, HG nr. 639/2023) şi în normele interne ale AMEPIP nu există nicio distincţie între funcţiile de monitorizare şi evaluare, adică nimeni nu ştie care este diferenţa între ele. Monitorizarea este un proces continuu de colectare şi analiză/măsurare a datelor pe parcursul execuţiei unei activităţi, comparativ cu evaluarea care este o măsurare a eficacităţii şi eficienţei unei activităţi după ce aceasta a fost executată. În cazul de faţă, este vorba de activitatea întreprinderilor. AMEPIP nu are cum să facă o monitorizare, ci cel mult o evaluare a unei întreprinderi în baza celor 13-14 raportări anuale pe care aceasta este obligată să le facă. Prin urmare, în ciuda titulaturii sale ce indică funcţiile/atribuţiile, AMEPIP nu are cum să facă monitorizare, ci doar controale limitate (ceea ce este altceva) şi evaluări anuale, deşi pentru 1400 întreprinderi chiar şi evaluările rămân teorie. Singurele lucruri pe care le poate face în mod efectiv AMEPIP ţine de eliberarea avizelor la selecţii, participarea la selecţii, controale la întreprinderi publice să vadă dacă acestea şi-au publicat raportările.

În acest caz se pune întrebarea de ce există AMEPIP, mai ales că iniţial în PNRR nu exista ca obiectiv înfiinţarea unei asemenea structuri. Jaloanele PNRR făceau referire la o echipă care să se ocupe de guvernanţa corporativă. Răspunsul este simplu, fără a face abstracţie de dorinţele OECD. Lanţul de delegare creează oportunităţi pentru politicieni şi birocraţi de a extrage rente (venituri pe care ei nu le produc) din firme de stat prin opacitate informaţională, dezorganizare sau birocratizare excesivă. În cazul de faţă, a apărut o birocratizare excesivă prin multiplicarea nivelurilor de delegare şi o diluare a responsabilităţii. Cu cât lanţul de delegare (cetăţean/Parlament/Guvern Minister/Agenţie/consiliu de administraţie/manager) este mai lung, cu atât responsabilitatea se diluează, iar costurile de agenţie cresc. Prin urmare, infiinţarea AMEPIP a adăugat un pilon intermediar de delegare (pe relaţia principal - agent) precum şi o dublă tutelă a firmelor de stat (AMEPIP + ministerul tutelar) ce generează o suprapunere parţială de atribuţii în care nicio entitate nu poartă răspunderea finală pentru performanţa sau falimentul companiilor.

C. Politizare şi substituirea pieţei de recrutare

Contrar Ghidului OECD privind "Protejarea întreprinderilor de stat de influenţa nejustificată" (2023), modelul OUG nr. 109/2011 consacră exact contrariul. În locul unui concurs simplu cu perioadă de probă făcut de o firmă de recrutare pentru selecţia administratorilor de întreprinderi, s-a creat un sistem cu o comisie de selecţie alcătuită din 2 reprezentanţi ai AMEPIP, 2 ai ministerului tutelar şi 1 expert ”independent” selectat de AMEPIP care este controlată şi subordonată politic Secretariatului General al Guvernului. La nivel local comisiile se constituie la fel, cu diferenţa că în locul unui minister apare autoritatea locală. Influenţa ministrului, primarului sau preşedintelui de consiliu judeţean prevalează, aşa încât selecţia candidaţilor este o aparenţă de legalitate pentru nişte selecţii arbitrare deja luate informal. Am trecut prin aceste experienţe. Prin urmare, comisia acoperă o formă de patronaj politic. Ar fi bine dacă s-ar controla toate ”selecţiile” care s-au făcut în industria de armament, Romtehnica, întreprinderile de transport feroviar, transport aerian şi firmele din producţia de energie, precum şi o parte din cele locale. Măcar atât. Ar apărea multe surprize.

Separat de sistemul de selecţie, OUG nr. 109/2011 obligă numirea unui funcţionar public sau angajat din ministere/cabinete demnitari în consiliile de administraţie. Deşi numărul funcţionarilor publici s-a redus de la 2 la 1, urmare a modificării legislaţiei din 2025, nu există nici o justificare pentru desemnarea acestora în consiliile de administraţie. Majoritatea funcţionarilor publici nu au experienţă în afaceri, cu atât mai puţin în piaţa în care operează o companie de stat. Rareori, există funcţionari publici cu experienţă în managementul firmelor private. Prezenţa funcţionarilor publici în consiliile de administraţie perpetuează sistemul extragerii de rente, întrucât aceştia sunt recomandaţi de cabinetele demnitarilor sau deţin poziţia de secretari general de minister.

În statele occidentale, selecţia administratorilor din cadrul companiilor de stat (SOEs - State-Owned Enterprises) se bazează pe profesionalizare şi eliminarea imixtiunii politice. În Europa de vest sistemul de referinţă este Ghidului OCDE privind Guvernanţa Corporativă a Întreprinderilor de Stat (2024), pe care îl invocă şi legea română, cu diferenţa că în occident se aplică, iar la noi nu.

În lumea occidentală există următoarele modele, cu precizarea că peste tot se utilizează firme independente de recrutare.

Etapele standard ale procesului de recrutare în lumea occidentală:

-Fixarea matricei de competenţe (Board Skill Matrix), Ceva similar există şi în Romania, potrivit HG nr.639/2023;

-Angajarea head-hunterilor externi, pentru a evita politizarea. În România s-a renunţat la acest sistem;

-Evaluarea reputaţională, a integrităţii şi a competenţelor. În Romania nu se practică evaluarea reputaţională şi a integrităţii, iar evaluarea competenţelor este formală, întrucât membrii comisiei adesea nu cunosc activitatea firmei la care se face recrutarea;

-Transparenţă: se publică rezultatele evaluărilor. În România nu se publică

În Romania există o procedură mamut de selecţie în 32-36 de paşi derulată pe parcursul a 150-210 zile, cu zeci de termene strânse de 2, 3 sau 5 zile.

D. Filtrele de eligibilitate şi experienţa profesională

Potrivit art.5 alin.2 şi ale art.28 alin.(3) din OUG nr.109/2011 candidaţii pentru poziţia de administrator "trebuie să aibă studii superioare finalizate cel puţin cu diplomă de licenţă şi să dovedească experienţă în domeniul ştiinţelor inginereşti, economice, sociale, juridice sau în domeniul de activitate al întreprinderii publice unde concurează de minimum 7 ani". Comisiile de selecţie nu ţin cont de asta şi comit un abuz întrucât iau în calcul specializarea de pe diplomă, nicidecum domeniul general (ex. economie, juridic, ştiinţe sociale, inginereşti), aşa cum prevede legea. De pildă, un candidat a absolvit Academia de Studii Economice la contabilitate şi a profesat ca broker sau manager. Comisia îl descalifică pe motiv că nu a făcut cei 7 ani în contabilitate, cu toate că OUG nr.109/2011 nu face referire la specializare, ci la domeniu (în cazul de faţă economie).

Cu acceptul tacit al AMEPIP, întreprinderile solicită candidaţilor în mod arbitrar completarea a aproximativ 5 formulare care nu sunt reglementate prin HG nr. 639/2023 (ce pune în execuţie OUG nr.109/2011) ce constituie adesea sursa unor decizii de respingere neîntemeiate legal. Existenţa acestor formulare ar fi justificată în raport cu cerinţele prevăzute în OUG nr.109/2011 şi în art.9 indice 1 din HG nr.639/2023, dar ar trebui reglementate astfel încât formatul lor să fie standard, fără capcane ieftine prin care se urmăreşte ca un candidat să fie eliminat. Am să dau câteva exemple de capcane. Într-unul dintre formulare candidatul trebuie să bifeze o căsuţă la întrebarea dacă a fost condamnat pentru infracţiuni contra patrimoniului, infracţiuni de corupţie, delapidare, infracţiuni de fals în înscrisuri, evaziune fiscală, infracţiuni prevăzute de Legea nr. 129/2019 pentru prevenirea şi combaterea spălării banilor sau pentru infracţiunile prevăzute de Legea nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă. Candidatului i se solicită certificatul de cazier judiciar, caz în care întrebarea din formular este inutilă. Daca un candidat nu bifează căsuţa din dreptul întrebării este eliminat, chiar dacă are depus certificatul de cazier judiciar. Alt exemplu. Candidatul bifează căsuţa din formular că este apt medical, deşi este obligat să depună adeverinţă medicală. Nu bifează, este eliminat. Alt caz: candidatul este obligat să bifeze întrebarea dacă a auditat situaţiile financiare ale societăţii la care candidează sau dacă nu a auditat situaţiile financiare, deşi în mod evident membrii comisiei trebuie să cunoască acest lucru din dosarul firmei. De asemeena, i se mai pune încă odată întrebarea candidatului dacă a fost condamnat, ca şi cum ar fi o întrebare de control. O altă întrebare ce i se pune candidatului: dacă a fost administrator neexecutiv al societăţii mai mult de 3 mandate la întreprinderea unde candidează, deşi membrii comisiei trebuie să ştie acest lucru din dosarul firmei, ori din certificatul constatator/istoricul firmei eliberat de ONRC pe care îl depune candidatul. Toate aceste întrebări par stupide, dar sunt puse cu intenţia clară de a elimina un candidat care fie este neatent când completează formularele, fie socoteşte că nu are rost să bifeze toate aceste întrebări penibile. Subliniez încă odată că formularele la care fac referire nu sunt reglementate legal, deşi circulă de la o firmă la alta când se publică anunţul pentru selecţia administratorilor.

E.Şicana birocratică şi încălcarea grosolană a legii

Toate întreprinderile publice care publică anunţuri pentru selecţia administratorilor solicită depunerea dosarelor în format letric/pe suprot hârtie. Oricine poate verifica acest lucru pe site-ul AMEPIP sau al întreprinderilor publice care dau anunţurile. O asemenea cerinţă nu este prevăzută în OUG nr.109/2011 şi HG nr.639/2023. Pare o curiozitate ca în plină revoluţie digitală să existe o asemenea cerinţă. Ei bine există. Toţi o cer. Pentru întreprinderile care au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public această cerinţă este ilegală, în raport cu prevederile art. 2 indice 2 din Legea nr. 9/2023. Dar nu pentru toate întreprinderile este ilegală, în schimb este abuzivă. AMEPIP acceptă această situaţie deşi ar trebui să intervină şi să fixeze o regulă clară pentru toată lumea, şi anume documentele se depun numai în format digital. Evident că solicitarea depunerii unui dosar în format letric este o şicană cu scopul de a descuraja orice om de bună credinţă să participe la un concurs.

Depunerea documentelor pe suport hârtie este costisitoare pentru orice candidat, mai cu seamă pentru cei care au mulţi ani experienţă în management sau ca administratori de companie, întrucât aceştia sunt obligaţi să depună sute de pagini în raport cu cerinţele din dosar. De pildă, în orice anunţ se solicită unui candidat ca pe lângă actele prin care face dovada cerinţelor legale să mai depună şi ”documente din care să reiasă rezultatele economico-financiare ale întreprinderilor în care candidatul şi-a exercitat mandatul de administrator sau de director”. Făcând abstracţie că nu este clar ce se înţelege prin aceste documente, fiecare se gândeşte la rapoartele anuale, că altceva nu ar avea ce să depună. Pentru o persoană cu peste zece ani vechime de administrator/manager asta înseamnă sute sau mii de pagini dacă depune rapoartele anuale ale consiliului de administraţie. Este ceva inimaginabil.

Altă şicană. Sunt anunţuri prin care se solicită candidatului să facă dovada calităţii de administrator/manager cu copii după contractele de mandat, ”însoţite, în mod obligatoriu, de o adeverinţă emisă de societate/regie autonomă, din care să rezulte perioada efectivă de exercitare a funcţiei de conducere”. Făcând abstracţie că o adeverinţă se eliberează doar pentru salariaţi, ceea ce nu este cazul administratorilor sau managerilor care încheie contracte de mandat, întreprinderile sau acţionarii mai solicită în plus ”certificat constatator eliberat de Oficiul Naţional al Registrului Comerţului, din care să rezulte calitatea de administrator/director şi perioada pentru care candidatul a exercitat funcţia respectivă. Legal, este suficient numai certificatul constatator, eliberat de ONRC. Această cerinţă de a solicita trei acte care atesta acelaşi lucru reflectă fie un amestec de prostie şi lipsă de profesionalism, fie rea intenţie. Oricine poate verifica anunţul Ministerului Economiei, Digitalizării, Antreprenoriatului şi Turismului cu privire la selecţia administratorilor pentru SC Plafar SA la pagina 5 şi o să vadă cerinţa pe care am descris-o mai sus. Şi nu este singurul caz. Sunt multe anunţuri cu această cerinţă.

Există, de asemenea, condiţii formulate în anunţuri cu încălcarea legii. De pildă, în anunţul publicat de Romtehnica din 15 decembrie 2025 la pagina 4 este înscrisă cerinţa candidatului de a depune adeverinţă medicala eliberată de medicul de familie, deşi la art. 9 indice 1 alin. 3 lit.f) din HG nr.639/2023 scrie în mod expres că adeverinţa medicală poate fi eliberată de către medicul de familie sau de către unităţile sanitare abilitate cu cel mult 6 luni anterior depunerii candidaturii. Ei bine, comisia de selecţie de la Romtehnica a eliminat cel puţin un candidat la selecţie întrucât a depus o adeverinţă eliberată de o unitate medicală abilitată legal, valabila 6 luni. În procesul verbal comisia de selecţie a scris că s-a comunicat acest lucru candidatului respins, ceea ce este fals. Adică fapta ar putea fi încadrată la fals material în înscrisuri oficiale. Se poate proba acest lucru.

Cu asemenea obstacole se confruntă candidaţii de bună credinţă în etapa eliminatorie.

F. Povara raportărilor în numele transparenţei

Conform OUG nr.109/2011 întreprinderilor publice sunt obligate să întocmească nu mai puţîn de 14 raportări în fiecare an, adică 8 raportări trimestriale pentru directorul general şi cel economic (câte 4 de fiecare), două rapoarte semestriale ale administratorilor un raport anual al activităţii întreprinderii, un raport al comitetului de remunerare, plus raportările contabile semestriale, la care se pot adăuga raportări solicitate de AMEPIP.

Această obligaţie este aplicată uniform pentru toate firmele (mari, mici, profitabile sau în faliment), obligându-le să aloce resurse umane şi financiare considerabile în lipsa unui modul de AI. Eu am avut această experienţă, ocupandu-mă de raportări la o firmă de stat şi am constatat mari dificultăţi de colectare a informaţiei, care necesită mai mult timp decât analiza şi scrierea raportărilor. Problema este că obligaţia legală de raportare copiază fară discernământ obligaţiile de transparenţă pe care le au marile corporaţii din lumea occidentală listate pe piaţa de capital, fără ca autori textului legal să reflecteze că nu acelaşi lucru este valabil la microintreprinderi, întreprinderi mici şi mijlocii. Este suficientă auditarea situaţiilor financiare, două rapoarte semestriale ale administratorilor însoţite de raportul anual al situaţiilor financiare în format IFRS( International Financial Reporting Standards), precum si doua raportari ale directorilor executivi. În plus, nu este nevoie de nici un raport al comitetului de remunerare, întrucât un asemenea document preia în fapt date din situaţiile financiare semestriale şi anuale, la care se poate adăuga deciziile administratorilor sau ale acţionarilor privind politica de remunerare.

Fară îndoială că transparenţa activităţii unei firme de stat este necesară în condiţiile în care de 30 ani de confruntăm cu hazardul moral şi extragerea de rente.

În firmele de stat, cetăţenii (proprietarii de drept) nu îşi pot tranzacţiona participaţia şi nu exercită o monitorizare directă, întrucât nu au cum. Deciziile sunt delegate ministerelor tutelare şi AMEPIP-ului, entităţi care nu poartă nici un risc financiar rezidual în cazul deciziilor proaste. Inflaţia de raportări nu diminuează din hazardul moral sau extragerea de rente. Identificarea acestora se face prin analiza achiziţiilor făcute de intreprindeirle publice, monitorizarea tranzacţiilor, analiza structurii de capital şi a profilului de risc, auditurile de tip Forensic (Financiar-Judiciar), adică investigaţii ad-hoc declanşate atunci când există suspiciuni. AMEPIP sau ministerele nu au capacitatea de a executa asemenea analize. Mai rar prin corpurile de control. Prin urmare, multiplicarea raportărilor reflectă o politică reactivă. Raportările pot servi mai degrabă înlocuirii administratorilor şi directorilor când intervin schimbări politice.

G. Birocratizarea întreprinderilor

Potrivit art. 34 din OUG nr.109/2011, la o întreprindere publică, indiferent că este o mare corporaţie sau un SRL dintr-o amărâtă de localitate, se constituie comitetul de nominalizare şi remunerare, comitetul de gestionare a riscurilor, comitetul de audit. La ce servesc comitetul de gestionare a riscurilor şi comitetul de audit din moment ce există auditor intern şi extern, nu se ştie. La fel şi în cazul comitetului de nominalizare şi remunerare. Asemenea comitete există în lumea occidentală la firmele listate la bursă pentru protecţia acţionarilor minoritari, nu la orice SRL. Nu este cazul României decât pentru firme mari.

Transpunerea prin ”copy-paste” a comitetelor consultative (audit, risc, remunerare) din corporaţiile vestice listate la bursă reprezintă o formă de mimetism instituţional. Aceste comitete sunt simple structuri generatoare de costuri suplimentare, fără nici o capacitate de a reduce hazardul moral al managerilor, cei care în fapt au cea mai mare putere într-o întreprindere de stat. Aceste comitete nu lucrează în beneficiul acţionarului rezidual (statul, care este ultimul la plata dividendelor) din moment ce chiar politicienii nu sunt interesaţi că statul să nu fie expropriat de manageri prin hazard moral şi extragerea de rente.

H. Definiţii, tehnică legislativă

În locul utilizării unor termeni consacraţi internaţional, precum planificare strategică (strategic planning) şi plan de afaceri (business plan) -, orientate spre schimbări pe termen lung (outcome) şi impact structural, în lege regăsim termenul ”plan de administrare care nu are echivalent pe întreg globul pământesc. Este o formă originală inventată de analfabeţii funcţionali care au modificat OUG nr.109/2011, prin care este desemnată planificarea strategică de firmă.

De asemenea, definiţia guvernanţei corporative de la art.2 pct.1 este greşită prin asocierea termenilor ”administrare şi conducere”. În cazul de faţă avem de a face cu un pleonasm. Termenul de administrare include conducerea/comanda, coordonarea, organizarea, planificarea, controlul unei activităţi, conform funcţiilor definite de Henry Fayol în ”Administration Industrielle et Generale”în anul de graţie 1916. Şi aşa a rămas de atunci. Diferenţa dintre un administrator de firmă şi un director executiv nu constă în funcţiile pe care aceştia le exercită (conducerea, coordonarea, organizarea, planificarea, controlul) ci în aria de competenţă, dar se pare că acest lucru este greu de înţeles. Conform dispozitilor Legii nr.31/1990, un administrator conduce, coordonează, organizează, planifică şi controlează/supraveghează activitatea directorilor executivi, iar cei din urmă au aceleaşi funcţii dar numai pentru activitatea curentă a firmei. Prin urmare, era simplu că definiţia guvernaţei corporative să fie preluată din Raportul Cadbury (dec. 1992) unde scrie că guvernanţa corporativă este sistemul prin care companiile sunt conduse şi controlate”.

Am zis !

Să auzim de bine !