Criza politică, prelungită de PSD

Ne aflăm într-o situaţie constituţională pe care Legea fundamentală nu o descrie explicit, dar pe care nici nu o permite în mod rezonabil: un preşedinte care, după depunerea mandatului de un premier desemnat şi după respingerea unei formule de guvern de către Parlament, refuză de 62 de zile să mai desemneze un candidat pentru funcţia de prim-ministru, punând astfel Legislativul în imposibilitatea de a acorda sau de a refuza încrederea unui nou Executiv. În acest timp, avem un guvern demis care continuă să administreze ţara cu atribuţii limitate.

Întrebarea inevitabilă este dacă această paralizie poate fi dusă în faţa Curţii Constituţionale sub forma unui conflict juridic de natură constituţională între Preşedintele României şi Parlament. Răspunsul scurt este da. Un asemenea demers este posibil, are o bază juridică serioasă şi ar pune CCR în situaţia de a stabili dacă libertatea de apreciere a preşedintelui include şi dreptul de a bloca pe termen nedefinit procedura de formare a Guvernului.

Succesul sesizării nu este însă garantat, deoarece Constituţia nu stabileşte un termen expres în care preşedintele trebuie să facă desemnarea. Articolul 103 alineatul (1) din Constituţie nu spune că preşedintele „poate” desemna un candidat pentru funcţia de prim-ministru, ci că îl „desemnează”, după consultarea partidului care deţine majoritatea absolută ori, dacă o asemenea majoritate nu există, după consultarea partidelor reprezentate în Parlament. Formula instituie o atribuţie constituţională obligatorie, nu o facultate politică pe care titularul să o exercite numai atunci când consideră că rezultatul votului parlamentar este garantat. Preşedintele consultă, evaluează şi desemnează; candidatul solicită votul de încredere; Parlamentul decide. Sunt trei etape distincte, repartizate unor autorităţi diferite. Preşedintele nu poate substitui votul Parlamentului cu propria anticipare asupra rezultatului acestuia.

• Conflictul negativ, în sfera de competenţă a CCR

Potrivit articolului 103 alineatul (2), candidatul desemnat are zece zile pentru a cere votul de încredere al Parlamentului asupra programului şi listei Guvernului. Constituţia acceptă, aşadar, inclusiv posibilitatea eşecului unei desemnări. Mai mult, articolul 89 leagă eventuala dizolvare a Parlamentului de respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură şi de trecerea unui interval de 60 de zile de la prima solicitare. Dacă preşedintele refuză să desemneze un candidat, mecanismul nu poate avansa: nu apare o nouă solicitare de învestitură, Parlamentul nu poate vota, iar condiţiile unei eventuale dizolvări nu se pot îndeplini. Prin simpla inacţiune, şeful statului poate îngheţa atât procedura formării Guvernului, cât şi mecanismul constituţional conceput pentru ieşirea din criză.

Tocmai această blocare poate constitui obiectul unui conflict juridic de natură constituţională. Conform articolului 146 litera e), CCR soluţionează conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice. Jurisprudenţa Curţii nu limitează noţiunea la situaţiile în care două autorităţi pretind aceeaşi competenţă. Conflictul poate fi şi unul negativ, produs prin refuzul sau omisiunea unei autorităţi de a-şi exercita o atribuţie constituţională, atunci când această conduită împiedică o altă autoritate să-şi îndeplinească propriul rol. Curtea a arătat în repetate rânduri, inclusiv prin Decizia CCR nr.63/2017, că intră în această categorie situaţiile conflictuale care îşi au originea direct în Constituţie şi care provoacă un blocaj instituţional.

În cazul de faţă, construcţia juridică a unei sesizări ar fi relativ clară: prin omisiunea prelungită de a desemna un candidat, preşedintele nu doar că nu îşi exercită atribuţia prevăzută de articolul 103, ci împiedică Parlamentul să-şi exercite competenţa exclusivă de a acorda sau refuza încrederea Guvernului. Parlamentul nu poate convoca audierea miniştrilor propuşi, nu poate dezbate programul de guvernare şi nu poate acorda votul de învestitură în absenţa unui candidat desemnat. Avem, prin urmare, cel puţin potenţial, un conflict negativ de competenţă: inacţiunea unei autorităţi blochează atribuţia alteia.

Există totuşi o dificultate importantă. Constituţia nu precizează câte zile are preşedintele la dispoziţie pentru desemnare. În alte etape, termenele sunt explicite: candidatul are zece zile pentru a solicita votul de încredere, iar mecanismul dizolvării Parlamentului se raportează la 60 de zile de la prima cerere de învestitură. În cazul desemnării, termenul lipseşte. Palatul Cotroceni ar putea susţine că preşedintele trebuie să identifice o soluţie politică viabilă şi că, în absenţa unei majorităţi, continuarea consultărilor este legitimă. Nicuşor Dan şi-a justificat public inacţiunea tocmai prin faptul că nu există un candidat capabil să strângă o majoritate, declarând că o desemnare fără susţinere ar fi un „exerciţiu gratuit”.

Argumentul nu este însă imbatabil. Constituţia îi cere preşedintelui să consulte partidele, nu să obţină în prealabil un contract politic semnat care să garanteze rezultatul votului. Cerinţa impusă de şeful statului - ca partidele să prezinte mai întâi o majoritate clară, stabilă şi asumată - nu apare în articolul 103. Ea poate reprezenta o metodă politică prudentă, dar nu poate transforma atribuţia prezidenţială într-una suspendată până la îndeplinirea unei condiţii inventate de titularul funcţiei.

• Cine poate sesiza CCR?

În aceste condiţii, de ce nu este sesizată CCR? Deoarece accesul la această procedură este păzit de o poartă politică foarte îngustă. Potrivit articolului 146 litera e) din Constituţie şi articolului 34 din Legea nr. 47/1992, sesizarea poate fi formulată numai de preşedintele României, de preşedintele Senatului, de preşedintele Camerei Deputaţilor - Sorin Grindeanu, liderul PSD -, de prim-ministru sau de preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii. În mod realist, preşedintele nu se va reclama singur, iar CSM nu are un motiv instituţional firesc să intervină într-un conflict privind formarea Guvernului. Rămân prim-ministrul interimar şi preşedinţii celor două Camere. Dacă aceştia nu doresc politic să deschidă conflictul, dacă preferă actualul echilibru sau dacă se tem de consecinţele unei decizii CCR, blocajul rămâne fără judecător. Aici se află explicaţia principală: nu lipsa mecanismului juridic, ci lipsa voinţei titularilor care îl pot activa.

În primul rând, faptul că preşedintele Camerei Deputaţilor, Sorin Grindeanu, nu sesizează CCR cu respectivul conflict constituţional arată că liderul PSD este interesat în menţinerea actualei stări de incertitudine politică. Mai ales că el a generat-o atunci când PSD şi AUR au votat împreună moţiunea de cenzură împotriva guvernului Bolojan.

În al doilea rând, o sesizare ar obliga partidele să-şi asume o poziţie incomodă. Cei care atacă la CCR ar trebui să demonstreze că vor deblocarea procedurii, asumându-şi simultan riscul unei noi desemnări, al unui nou vot şi, eventual, al deschiderii drumului către alegeri anticipate. Menţinerea unui guvern demis poate fi nocivă pentru funcţionarea statului, dar convenabilă temporar pentru actorii care păstrează funcţii ministeriale fără să mai treacă printr-un nou vot de încredere. Blocajul denunţat public poate deveni, în culise, un aranjament suportabil.

În al treilea rând, rezultatul la CCR nu este sigur. Curtea ar putea constata conflictul, considerând că 62 de zile depăşesc orice termen rezonabil şi că preşedintele împiedică Parlamentul să-şi exercite atribuţiile. Dar ar putea decide şi că lipsa unui termen expres, negocierile dintre partide şi marja de apreciere prezidenţială nu permit calificarea situaţiei drept conflict juridic. Tocmai această incertitudine poate explica reticenţa titularilor sesizării: o decizie de respingere i-ar oferi preşedintelui o validare constituţională pentru continuarea blocajului.

• Precedentul Kovesi

În privinţa conflictelor constituţionale avem un precedent - cazul demiterii Laurei Codruţa Kovesi, din funcţia de procuror şef al DNA. Conflictul privind revocarea Laurei Codruţa Kövesi a fost soluţionat prin Decizia CCR nr. 358 din 30 mai 2018, iar sesizarea a fost formulată de prim-ministrul Viorica Dăncilă, conflictul fiind constatat între ministrul Justiţiei şi Preşedintele României. CCR a decis atunci că refuzul preşedintelui de a da curs propunerii ministrului Justiţiei a produs un conflict juridic de natură constituţională şi a indicat conduita necesară pentru stingerea lui: emiterea decretului de revocare.

Precedentul Kovesi demonstrează un lucru esenţial pentru actuala criză: CCR consideră că poate analiza nu numai existenţa abstractă a unei competenţe, ci şi modul în care refuzul unei autorităţi de a acţiona blochează exercitarea atribuţiilor altei autorităţi. Dacă în 2018 Curtea a putut transforma refuzul prezidenţial într-un conflict constituţional şi a putut indica expres obligaţia de emitere a unui decret, ar putea, în principiu, să constate acum că preşedintele trebuie să reia şi să finalizeze, într-un termen rezonabil, procedura prevăzută de articolul 103. Curtea nu ar putea desemna ea însăşi premierul şi nici nu i-ar putea impune preşedintelui numele candidatului. Ar putea însă decide că inacţiunea lui Nicuşor Dan nu poate continua la nesfârşit şi că şeful statului este obligat să exercite atribuţia constituţională.

Concluzia este că sesizarea CCR nu doar că este posibilă, ci ar fi instrumentul constituţional firesc pentru clarificarea situaţiei. Obiectul nu ar trebui formulat simplist ca un conflict între două voinţe politice, ci ca un conflict negativ de competenţă produs prin omisiunea Preşedintelui României de a finaliza procedura desemnării, omisiune care împiedică Parlamentul să se pronunţe asupra învestirii Guvernului. Faptul că demersul nu are loc spune însă aproape la fel de mult despre sistemul politic precum blocajul însuşi: Constituţia oferă o cale, dar cheile acesteia se află exclusiv în mâinile unor demnitari care, din calcul, teamă sau convenienţă, preferă să nu deschidă uşa.