ECA: 13 miliarde euro - pierderile anuale la bugetul UE din contrabanda cu tutun

Aproape una din zece ţigări consumate în Uniunea Europeană provine din contrabandă sau din producţie ilegală, iar pierderile provocate bugetelor publice sunt estimate la 13 miliarde euro pe an, se arată în raportul publicat ieri de Curtea de Conturi Europeană (ECA). Documentul mai menţionează că reţelele de criminalitate organizată şi-au mutat fabricile clandestine mai aproape de consumatori, în timp ce instituţiile europene şi autorităţile naţionale acţionează fragmentat, schimbă greu informaţii şi nu dispun nici măcar de o imagine precisă asupra dimensiunii pieţei negre. România se numără printre statele în care lipsa unei strategii dedicate, competenţele limitate ale Autorităţii Vamale şi deficitul de tehnologie slăbesc răspunsul statului.

Practic, auditorii ECA susţin că Uniunea Europeană pierde teren în confruntarea cu una dintre cele mai profitabile afaceri ale criminalităţii organizate: comerţul ilegal cu tutun. Contrabanda tradiţională nu a dispărut, însă fenomenul s-a transformat radical. Fabricile clandestine au fost mutate din Ucraina în interiorul Uniunii, liniile ilegale de producţie funcţionează la scară industrială, rutele de transport devin tot mai sofisticate, iar ţigările electronice, lichidele de vapat şi produsele din tutun încălzit deschid noi pieţe pe care legislaţia europeană nu reuşeşte încă să le controleze uniform.

Auditul, care a analizat perioada 2023-2025, a vizat Comisia Europeană, Direcţia Generală Impozitare şi Uniune Vamală, Oficiul European de Luptă Antifraudă şi autorităţile competente din Belgia, Spania, Polonia şi România. Concluzia auditorilor europeni este severă: acţiunile Comisiei şi ale statelor membre nu sunt suficient de solide, UE nu are priorităţi strategice clare, cooperarea dintre autorităţi este inegală, iar nimeni nu coordonează în mod real întregul răspuns european.

„În fiecare an, conform estimărilor disponibile, se pierd aproximativ 13 miliarde de euro din venituri în UE din cauza comerţului ilicit cu tutun. Nu vorbim practic despre o sumă minoră. Sunt 13 miliarde de euro care nu ajung niciodată în spitalele noastre, în şcoli sau în alte servicii publice. Şi, ceea ce este mai alarmant, nu avem o imagine de ansamblu fiabilă la nivelul întregii UE cu privire la dimensiunea reală, structura şi impactul economic al acestei pieţe ilegale. (...) Deşi contrabanda există de foarte mult timp şi a fost o problemă, ceea ce este nou acum este că au fost detectate fabrici de producţie ilegală în aproape fiecare stat membru al UE. Crima organizată îşi mută tot mai mult producţia în interiorul Uniunii, scurtând lanţurile de aprovizionare, apropiindu-se de consumatori şi exploatând diferenţele în materie de aplicare a legii şi sancţiuni din Uniunea Europeană. Consecinţele depăşesc cu mult pierderile de venituri fiscale. Comerţul ilicit cu tutun subminează politicile de sănătate publică prin faptul că face aceste produse mai ieftine şi mai accesibile, în special pentru tinerii noştri. De asemenea, alimentează crima organizată, finanţează alte activităţi ilegale şi creează o concurenţă neloială pentru afacerile legitime. În faţa acestui context, constatările auditului nostru sunt deosebit de îngrijorătoare. Concluzia noastră principală este clară: cadrul actual al UE pentru combaterea comerţului ilicit cu tutun nu este suficient de robust”, a declarat ieri, în cadrul unei conferinţe de presă susţinută online, de la sediul instituţiei, Petri Sarvamaa, membrul Curţii de Conturi Europene care a condus acest audit.

• Aproape una din zece ţigări provine din contrabandă

În 2023, Comisia Europeană estima că produsele provenite din comerţul ilicit reprezentau 8,8% din consumul total de ţigări din Uniunea Europeană. Cu alte cuvinte, aproape una din zece ţigări fumate pe piaţa comunitară provenea din contrabandă sau fusese produsă ilegal.

Dimensiunea fenomenului nu se limitează însă la ţigările clasice. Raportul ECA arată că piaţa ilicită a celorlalte produse din tutun este estimată la aproape 21.000 de tone în UE. În acelaşi timp, produsele noi, inclusiv tutunul încălzit şi ţigările electronice, au ajuns să reprezinte aproximativ 13% din valoarea pieţei produselor din tutun comercializate în Uniune şi îi atrag în special pe consumatorii tineri.

Auditorii ECA afirmă că tot acest comerţ ilegal loveşte simultan în finanţele publice, în sănătate şi în securitate. Produsele mai ieftine subminează politicile menite să reducă fumatul, iar profiturile obţinute alimentează grupările de criminalitate organizată. Pentru infractori, tutunul ilicit oferă o combinaţie aproape ideală: câştiguri foarte mari, probabilitate redusă de detectare şi sancţiuni deseori prea blânde pentru a avea un efect real de descurajare.

Din documentul citat mai reţinem că funcţionarii Comisiei Europene estimează că fenomenul provoacă anual pierderi de 13 miliarde de euro bugetului UE şi bugetelor statelor membre, prin neîncasarea taxelor vamale, a TVA şi a accizelor. Auditorii avertizează însă că această cifră trebuie interpretată cu prudenţă, deoarece este construită pe baza unor studii externe, mai ales că Executivul comunitar nu dispune de o estimare proprie, independentă şi fiabilă privind dimensiunea pieţei ilegale, structura acesteia şi impactul economic total. Datele europene se bazează în mare măsură pe capturile realizate de autorităţi, iar confiscările nu arată decât partea detectată a fenomenului.

Raportul anual al OLAF pentru 2025 arată că operaţiunile la care a participat instituţia au dus la confiscarea a peste 427 de milioane de ţigări ilegale la nivel mondial. Dintre acestea, 219 milioane au fost capturate la frontierele externe ale Uniunii. OLAF a contribuit şi la confiscarea a 411 kilograme de tutun brut şi a 53,6 kilograme de tutun pentru narghilea, prevenind pierderi de peste 178 de milioane de euro pentru bugetul european şi bugetele naţionale. Aceste rezultate nu permit însă calcularea întregii pieţe negre şi nici a prejudiciului fiscal real.

• Fabricile clandestine s-au mutat în interiorul UE

Transformarea majoră constatată de auditorii europeni este relocarea producţiei ilegale. Grupurile de criminalitate organizată şi-au mutat strategic capacităţile de fabricaţie din Ucraina în interiorul Uniunii Europene pentru a scurta lanţurile de aprovizionare şi pentru a ajunge mai uşor la consumatori. În perioada 2023-2024 au fost dezmembrate fabrici ilegale în majoritatea statelor membre. Doar Danemarca, Grecia, Luxemburg, Malta, Slovacia şi Finlanda nu au raportat asemenea cazuri. Producţia clandestină utilizează echipamente sofisticate şi tehnicieni experimentaţi, iar infractorii împart diferitele etape ale procesului de fabricaţie între mai multe locaţii, inclusiv în zone de frontieră, pentru a reduce riscul ca întreaga reţea să fie anihilată printr-o singură operaţiune.

Durata de funcţionare a unei asemenea instalaţii este estimată de auditorii ECA între două şi patru luni, dar investiţia poate fi recuperată în numai câteva săptămâni. Grupările îşi adaptează rapid producţia la pieţele vizate, fabrică mărcile căutate într-o anumită ţară şi introduc pe piaţă inclusiv noile produse care conţin nicotină.

Amploarea industrială a afacerii este ilustrată de o fabrică ilegală dezmembrată în Belgia în 2025. Unitatea funcţiona permanent, cu patru linii industriale, iar fiecare utilaj putea produce aproximativ un milion de ţigări pe oră. În Spania, autorităţile au confiscat trei milioane de pachete de ţigări contrafăcute din cea mai mare fabrică ilegală descoperită şi dezmembrată până în acel moment. Potrivit comparaţiei utilizate de Curtea de Conturi Europeană, dacă ţigările confiscate ar fi fost aşezate orizontal una peste alta, coloana rezultată ar fi fost de 56 de ori mai înaltă decât Everestul. Luna trecută, autorităţile franceze au demantelat o reţea transfrontalieră belgiană de contrabandă cu tutun care aproviziona oraşul Lille. Această reţea funcţiona doar din decembrie anul trecut şi totuşi, în acest timp scurt, efectuase aproximativ 120 de livrări către Lille, fiecare livrare transportând în jur de 7.500 de pachete de ţigări.

Contrabanda rămâne, la rândul său, o ameninţare majoră. Produsele sunt introduse în UE pe şosele, pe mare, în containere, dar şi prin colete poştale şi servicii de curierat rapid, infractorii profitând de volumul uriaş al comerţului electronic. Printre zonele şi ţările asociate principalelor rute se numără Rusia, Belarus, Georgia, Turcia, Serbia, Muntenegru, Egipt, Africa de Nord, Emiratele Arabe Unite şi Asia de Sud-Est.

Pentru a înţelege amploarea fenomenului, prejudiciul anual de 13 miliarde euro estimat în cazul contrabandei cu tutun depăşeşte cele 11,2 miliarde euro pe care Comisia Europeană doreşte să le colecteze anual prin introducerea unor taxe şi impozite suplimentare în următorul cadru financiar european multianual 2028-2034.

• România, fără strategie dedicată şi cu Autoritatea Vamală limitată la investigaţii administrative

Raportul scoate la iveală mai multe vulnerabilităţi ale României. Spre deosebire de autorităţile vamale din Belgia, Spania şi Polonia, care dispun de competenţe juridice extinse şi de structuri proprii de investigaţie, Autoritatea Vamală Română are competenţe limitate la investigaţiile administrative. Componenta penală intră exclusiv în responsabilitatea organelor de aplicare a legii.

În aceste condiţii, combaterea fabricilor clandestine şi a contrabandei depinde într-o măsură mai mare de echipe mixte, protocoale de colaborare şi schimburi rapide de informaţii între instituţii. Orice întârziere, problemă de interoperabilitate sau conflict de competenţă poate oferi reţelelor infracţionale timpul necesar pentru a muta mărfurile, utilajele ori probele.

Auditorii ECA mai afirmă că ţara noastră nu are nici o strategie naţională dedicată combaterii comerţului ilicit cu tutun. La fel ca Belgia şi Spania, autorităţile centrale de la Bucureşti se bazează pe cadre naţionale mai largi, în timp ce Polonia este singurul stat dintre cele patru analizate care tratează fenomenul ca domeniu cu prioritate ridicată şi dispune de o strategie specifică.

Auditorii au identificat şi un decalaj tehnologic. Belgia, Spania şi Polonia folosesc o gamă largă de echipamente avansate. România utilizează tehnologia în controalele zilnice, dar are nevoie de mai multe echipamente de înaltă tehnologie şi de o capacitate sporită de gestionare şi analiză a datelor. Slăbiciunea este cu atât mai importantă cu cât România se află la frontiera externă a Uniunii Europene şi este expusă atât rutelor de contrabandă, cât şi riscului dezvoltării producţiei clandestine.

Raportul evidenţiază şi o breşă legislativă periculoasă: în România, utilajele confiscate şi tutunul neprelucrat pot fi vândute sau scoase la licitaţie. Nu există însă un mecanism eficient prin care autorităţile să urmărească utilizarea lor ulterioară. În lipsa unei monitorizări, maşinile şi materia primă confiscate de stat riscă să se întoarcă exact pe piaţa ilegală de pe care au fost scoase.

Pe de altă parte, auditorii menţionează şi o bună practică românească: înfiinţarea unor structuri organizaţionale specializate, inclusiv a unui serviciu dedicat combaterii traficului ilicit cu produse din tutun. Existenţa structurii nu compensează însă lipsa unei strategii naţionale, limitele de competenţă, deficitul tehnologic şi fragmentarea cooperării.

Documentul mai arată că ţara noastră a cerut, alături de Belgia şi Spania, armonizarea la nivel european a definiţiilor infracţiunilor şi a sancţiunilor. Autorităţile române au avertizat că diferenţele dintre regimurile punitive pot determina grupările criminale să îşi mute activitatea în ţările în care pedepsele sunt mai reduse.

• Infractorii profită de frontierele juridice din interiorul Uniunii

În nouă state membre, contrabanda şi producţia ilegală sunt tratate exclusiv ca infracţiuni penale, în timp ce alte ţări folosesc sisteme mixte, în care faptele aflate sub anumite praguri sunt sancţionate contravenţional, iar cazurile grave ajung în sfera penală. Există inclusiv situaţii în care pedepsele cu închisoarea pentru producţia ilegală sunt mai mici decât cele aplicate contrabandei, deşi numărul fabricilor clandestine este în creştere. Auditorii ECA susţin că aceste diferenţe transformă legislaţia într-o hartă de oportunităţi pentru criminalitatea organizată: producţia poate fi instalată în jurisdicţiile mai indulgente, iar marfa poate fi transportată spre pieţele cu preţuri şi taxe mai mari.

Raportul mai arată că întreg cadrul european este incomplet şi în privinţa materiilor prime şi a echipamentelor. Tutunul brut şi utilajele de producţie nu intră în sfera Directivei privind produsele din tutun şi nu sunt supuse unor cerinţe europene comune de monitorizare sau trasabilitate. Nu există reguli armonizate nici pentru hârtia de ţigări, filtre, arome şi ambalaje. Aceeaşi fragmentare afectează produsele din tutun încălzit, lichidele pentru ţigările electronice şi vânzările online. Statele membre pot adopta reglementări diferite, iar breşele dintre sistemele naţionale sunt exploatate de reţelele infracţionale.

Comisia a propus în iulie 2025 revizuirea Directivei privind impozitarea tutunului pentru a introduce o monitorizare mai strictă a tutunului brut şi pentru a include noile produse. La momentul redactării raportului, în mai 2026, propunerea nu fusese însă adoptată. În plus, aceasta se concentrează asupra tutunului brut, lăsând în afara reglementării armonizate alte componente esenţiale ale producţiei ilegale.

• Informaţiile circulă mai greu decât marfa ilegală

În timp ce reţelele criminale operează peste graniţe şi îşi modifică rapid rutele, autorităţile naţionale continuă să folosească sisteme diferite şi să schimbe informaţii într-un mod inegal.

Curtea a analizat câte zece confiscări din fiecare dintre cele patru state vizitate pentru a verifica dacă informaţiile relevante fuseseră transmise şi către autorităţile altor state membre. Cooperarea transfrontalieră a fost identificată în numai două, trei, patru şi, respectiv, cinci cazuri din cele zece analizate în fiecare ţară.

Autorităţile au raportat informaţii incomplete, transmise cu întârziere sau neuniforme ca structură şi nivel de detaliu. Toate cele patru state, inclusiv România, au indicat drept prioritate absolută dezvoltarea unui schimb transfrontalier de date în timp real, mai rapid şi mai bine structurat.

În prezent sunt utilizate mai multe canale: aplicaţia SIENA a Europol pentru informaţiile operative şi penale, Sistemul de informaţii antifraudă AFIS administrat de OLAF pentru cooperarea administrativă şi cadrul oferit de Convenţia Napoli II pentru schimburile în materie penală dintre autorităţile vamale. În practică, statele membre folosesc diferit aceste instrumente şi nu interpretează întotdeauna uniform scopul juridic al fiecărui canal.

Nici instituţiile europene nu au acces la toate informaţiile necesare. OLAF şi-a dezvoltat capacitatea de analiză prin platforma Fraud AP, dar nu are acces la datele Sistemului de control al importurilor 2, spre deosebire de DG TAXUD. Accesul la aceste informaţii i-ar permite să identifice mai repede transporturile suspecte şi să pregătească răspunsuri operative mai eficiente.

• Prea multe instituţii, dar niciun centru real de comandă

Raportul arată că la nivel european responsabilităţile privind contrabanda cu tutun sunt împărţite între DG SANTE, DG TAXUD, OLAF, Europol, grupurile de lucru ale Consiliului şi Platforma multidisciplinară europeană împotriva ameninţărilor infracţionale - EMPACT. Fiecare structură priveşte fenomenul dintr-un unghi diferit: sănătate publică, fiscalitate, fraudă, vamă sau criminalitate organizată. Niciuna nu are însă mandatul clar de a alinia priorităţile şi de a coordona toate iniţiativele.

La aceasta se adaugă şi faptul că autorităţile responsabile la nivelul Uniunii nu au informaţii independente şi de încredere despre dimensiunea reală, structura sau impactul economic al pieţei ilegale a tutunului.

Petri Sarvamaa, membru al ECA, a adăugat: „Fără date fiabile, este foarte dificil să înţelegem amploarea problemei sau să direcţionăm resursele acolo unde vor avea cel mai mare impact. Dacă vezi doar vârful aisbergului, este aproape imposibil să rezolvi problema de fond. Această slăbiciune se reflectă şi în modul în care funcţionează sistemul actual. Responsabilitatea pentru combaterea comerţului ilicit cu tutun este împărţită între mai multe organisme ale UE şi actori naţionali, inclusiv Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), Europol, Eurojust şi Parchetul European (EPPO). Toţi joacă un rol important, dar răspunsul global este lipsit de coordonarea şi, în special, de direcţia strategică pe care cineva ar spera să o vadă”.

Auditorii avertizează că această proliferare instituţională produce suprapuneri, chestionare şi reuniuni repetitive, consumând resursele unor administraţii care se confruntă deja cu lipsă de personal. La un moment dat, niciun stat membru nu s-a oferit să coordoneze o acţiune europeană propusă împotriva contrabandei cu tutun, astfel încât aceasta nu a mai fost inclusă în următorul plan de acţiune al grupului vamal.

România, Belgia şi Spania au apreciat că activităţile Grupului de lucru pentru asigurarea respectării legii în domeniul vamal au avut un impact şi o valoare adăugată mai mici, din cauza orientării regionale. În schimb, statele au evaluat pozitiv EMPACT, pentru structura sa permanentă şi capacitatea de a identifica şi destructura reţele infracţionale, precum şi operaţiunile vamale comune, considerate bine pregătite şi coordonate.

OLAF a creat un grup de lucru pentru producţia ilegală de ţigări, însă rezultatele au rămas limitate. Din trei proiecte specifice anunţate, până în aprilie 2025 fusese realizat doar un sondaj. Participarea redusă, resursele insuficiente şi lipsa unui cadru strategic au făcut ca noua abordare să nu genereze suficiente măsuri concrete.

Toate autorităţile celor patru state vizitate au apreciat că UE nu dispune de o strategie sau de un plan de acţiune clar şi au cerut Comisiei să pregătească o abordare pe termen lung, suficient de flexibilă pentru a răspunde transformărilor rapide ale pieţei ilegale.

• Acorduri netransparente cu industria tutunului

Raportul ridică semne de întrebare şi asupra cooperării dintre autorităţi şi producătorii de tutun. Aproximativ jumătate dintre statele membre au încheiat acorduri voluntare cu industria, dar acestea nu sunt, în general, publice. Nici autorităţile vamale din cele patru ţări vizitate nu cunoşteau conţinutul integral al unor asemenea înţelegeri.

Producătorii pot oferi expertiză tehnică, instruire şi ajutor pentru identificarea utilajelor sau verificarea autenticităţii ţigărilor confiscate. Lipsa transparenţei creează însă riscul ca priorităţile autorităţilor să fie influenţate de interesele comerciale ale companiilor.

Convenţia-cadru pentru controlul tutunului a Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii cere limitarea strictă şi transparentă a interacţiunilor cu industria. Auditorii nu au putut stabili dacă acordurile voluntare respectă aceste garanţii.

Separat, UE şi statele membre au acorduri juridice cu British American Tobacco şi Imperial Tobacco Limited, semnate în 2010 şi valabile până în 2030. Acestea prevăd schimburi de informaţii, mecanisme de urmărire a produselor, obligaţii de conformitate şi plăţi către UE şi statele membre.

Acordurile nu au fost însă revizuite sau actualizate de la semnare, deşi piaţa ilegală s-a schimbat radical. Nici Comisia, nici companiile nu au realizat o evaluare cuprinzătoare a impactului lor, iar utilitatea înţelegerilor nu este demonstrată în mod clar. Chiar producătorii au susţinut că mecanismul este depăşit şi că fondurile ar putea fi folosite mai eficient dacă ar ajunge direct la autorităţile naţionale şi la personalul din prima linie.

• Curtea cere Comisiei să preia iniţiativa

Curtea de Conturi Europeană formulează trei seturi de recomandări. Până în 2029, Comisia ar trebui să construiască o imagine independentă şi armonizată asupra dimensiunii pieţei ilegale şi a prejudiciului economic, să îi asigure OLAF acces la datele necesare şi să automatizeze transferul informaţiilor din sistemele naţionale.

Până în 2028, Comisia ar trebui să clarifice scopul şi temeiul juridic al canalelor europene de comunicare, să stimuleze schimbul rapid şi complet de informaţii şi să impună mai multă transparenţă în relaţiile autorităţilor cu producătorii de tutun.

Până în 2029, executivul european ar trebui să definească obiective strategice şi priorităţi măsurabile, să evalueze dacă acordurile cu industria mai trebuie reînnoite după 2030 şi să analizeze periodic eficienţa măsurilor europene şi naţionale.

Raportul descrie, în esenţă, o confruntare dezechilibrată. Reţelele criminale îşi mută rapid fabricile, folosesc tehnologii industriale, exploatează comerţul electronic şi profită de diferenţele legislative. În faţa lor se află o Uniune Europeană care nu cunoaşte cu precizie dimensiunea pieţei ilegale, nu are o comandă unică, nu schimbă suficient de repede informaţiile şi nu măsoară eficienţa propriilor acţiuni.

Pentru România, semnalul este cu atât mai puternic. Ţara se află la frontiera externă a Uniunii, are nevoie de tehnologie suplimentară, nu dispune de o strategie dedicată, iar Autoritatea Vamală nu poate desfăşura investigaţii penale. În plus, legislaţia permite ca utilajele şi tutunul neprelucrat confiscate să fie vândute fără un mecanism eficient de urmărire a destinaţiei lor.

Într-o industrie ilegală în care investiţia într-o fabrică poate fi recuperată în câteva săptămâni, orice gol legislativ, întârziere instituţională sau informaţie care nu ajunge la timp la partenerii europeni se transformă în profit pentru criminalitatea organizată şi în pierderi pentru contribuabili.