Regulamentul SAFE: provocări juridice în achiziţiile de apărare

Într-un context geopolitic tensionat, Uniunea Europeană face un pas important spre întărirea propriei securităţi. Regulamentul (UE) 2025/1106 al Consiliului din 27 mai 2025 a instituit Instrumentul „Acţiunea pentru securitatea Europei” (în continuare, „SAFE” / „Regulamentul”), un mecanism financiar al Uniunii Europene în valoare totală de 150 de miliarde de euro, conceput pentru a sprijini investiţii urgente şi semnificative în industria şi tehnologia de apărare, prin achiziţii publice comune între statele membre. SAFE oferă ţărilor UE împrumuturi avantajoase pe termen lung, menite să stimuleze producţia şi achiziţia comună de echipamente de apărare şi să reducă dependenţele externe în domeniul securităţii.

România este unul dintre cei mai activi beneficiari ai acestui instrument: prin planurile depuse la Comisia Europeană şi aprobate ulterior, ţara noastră a accesat, în cadrul SAFE, o alocare de aproximativ 16,68 miliarde de euro. Resursele vor finanţa proiecte majore pentru consolidarea capacităţii de apărare şi modernizarea infrastructurii cu dublă utilizare civilă şi militară.

În continuare, vom analiza preliminar trei aspecte esenţiale ale acestui Regulament, care, în absenţa unor clarificări explicite, pot genera interpretări neunitare, disproporţionate sau restrictive din partea autorităţilor contractante. Această lipsă de claritate poate conduce, în practică, la respingerea operatorilor economici din procedurile de achiziţii publice.

În primul rând, în înţelesul Regulamentului, noţiunea de „achiziţii publice în comun” înseamnă o procedură de achiziţii publice de produse din domeniul apărării sau de alte produse utilizate în scopuri de apărare şi contractele rezultate, realizată de cel puţin un stat membru care primeşte asistenţă financiară în cadrul instrumentului SAFE şi de un alt stat membru, de unul dintre statele Asociaţiei Europene a Liberului Schimb care sunt membre ale Spaţiului Economic European sau de Ucraina.

Subliniem, pentru claritate, că prin „produs” nu se înţelege doar produsul în sensul limitat al termenului, ci, conform definiţiei prevăzute la articolul 2 punctul 1 din Regulamentul SAFE, „produs din domeniul apărării” desemnează bunuri, servicii şi lucrări care intră în domeniul de aplicare al Directivei 2009/81/CE, astfel cum este acesta stabilit la articolul 2 al directivei.

De asemenea, în contextul SAFE, prin „alte produse utilizate în scopuri de apărare” se înţelege orice bunuri, servicii şi lucrări, altele decât cele care intră în domeniul de aplicare al Directivei 2009/81/CE, care sunt necesare sau destinate unor scopuri de apărare.

Prin urmare, achiziţiile publice în comun reglementate de SAFE pot avea ca obiect fie produse din domeniul apărării, fie alte produse utilizate în scopuri de apărare, astfel cum sunt definite în Regulament. Întrebarea pe care o ridică prezentul articol este dacă natura obiectului procedurii de achiziţie publică în comun determină aplicarea unui regim diferenţiat al condiţiilor de eligibilitate.

Condiţiile de eligibilitate sunt reglementate la articolul 16 din SAFE, care prevede că achiziţiile publice în comun sunt eligibile pentru sprijin în cadrul instrumentului numai dacă respectă condiţiile stabilite la acest articol.

Articolul 16 debutează prin indicarea, la alineatul (2), a condiţiilor de eligibilitate care trebuie respectate în cazul procedurilor de achiziţii publice în comun şi al contractelor având ca obiect produse din domeniul apărării. Întrucât acest alineat nu face referire şi la procedurile de achiziţii publice în comun având ca obiect alte produse utilizate în scopuri de apărare, se conturează o neclaritate cu privire la regimul juridic aplicabil acestei categorii.

Cu toate acestea, regăsim noţiunea de „alte produse utilizate în scopuri de apărare” la articolul 16 alineatul (13) din SAFE, unde pare a fi instituit un standard distinct în ceea ce priveşte condiţiile de eligibilitate, acestea trebuind să fie „adecvate”, fără a fi prevăzută o enumerare explicită a condiţiilor, similară celei de la alineatul (2).

În acest context, se ridică problema dacă alineatele (2) şi (13) ale articolului 16 pot fi interpretate în sensul că, în cazul achiziţiilor publice în comun având ca obiect alte produse utilizate în scopuri de apărare, statele membre dispun de o marjă de apreciere pentru a stabili condiţii de eligibilitate diferite de cele prevăzute la alineatele (3)-(12) şi (15), cu condiţia ca aceste condiţii să fie adecvate obiectivului de protecţie a intereselor de securitate şi apărare şi să respecte cadrul general al instrumentului SAFE, sau trebuie avute în vedere aceleaşi condiţii de eligibilitate ca şi pentru achiziţia de produse din domeniul militar?

La o primă citire, formularea textului pare să lase loc unei asemenea distincţii, fără însă a oferi criterii suficiente pentru a stabili întinderea exactă a marjei de apreciere de care ar dispune statele membre. În acest context, o clarificare este absolut necesară şi este de dorit ca aplicarea SAFE să fie susţinută, în perioada următoare, de orientări sau clarificări interpretative.

În al doilea rând, Regulamentul SAFE introduce noţiunile de „contractanţi” şi „subcontractanţi implicaţi în achiziţiile publice în comun” ca repere-cheie pentru stabilirea condiţiilor de eligibilitate, însă lasă o zonă gri atunci când vine vorba despre terţii susţinători. Or, în domeniul achiziţiilor publice, această instituţie juridică este deja consacrată: Directiva 2009/81/CE şi cadrul general al legislaţiei UE permit ofertanţilor să îşi demonstreze capacitatea tehnică sau economică apelând la resursele altor entităţi.

În acest context, lipsa unei menţiuni exprese în Regulamentul SAFE ridică întrebări legitime cu privire la modul în care aceste mecanisme vor fi aplicate şi terţilor. Problema centrală este una de interpretare: în absenţa unor dispoziţii explicite, pot fi terţii susţinători consideraţi în afara sferei condiţiilor de eligibilitate prevăzute la articolul 16 din SAFE?

O primă lectură ar sugera că, neavând calitatea de contractanţi sau subcontractanţi, aceştia nu sunt vizaţi direct de cerinţele de eligibilitate. Pe de altă parte, o interpretare ar putea conduce la concluzia că entităţile care pun la dispoziţie capacităţi esenţiale participă, în mod indirect, la realizarea achiziţiei şi pot fi asimilate „resurselor” utilizate de contractant, fiind astfel aplicabile condiţiile prevăzute la articolul 16 alineatul (8) al Regulamentului.

De asemenea, în practică s-a avansat ideea potrivit căreia terţii susţinători trebuie să îndeplinească condiţiile de eligibilitate instituite de Regulament pentru contractanţi, având în vedere că natura angajamentului de susţinere acordat de terţul susţinător presupune ca, în cazul imposibilităţii de executare a contractului de către antreprenor, terţul susţinător să preia şi să îndeplinească toate obligaţiile contractuale.

Această ambiguitate nu este doar teoretică, ci are implicaţii practice majore pentru operatorii economici care îşi construiesc structura de participare pe baza susţinerii terţe. Clarificarea statutului terţilor - fie ca fiind în afara condiţiilor de eligibilitate, fie ca fiind supuşi cerinţelor aplicabile resurselor ori contractantului - este esenţială pentru asigurarea securităţii juridice şi a unei aplicări coerente a Regulamentului.

În al treilea rând, SAFE pune pe agenda Comisiei Europene câteva responsabilităţi menite să asigure o aplicare coerentă a noilor reguli în toate statele membre. Printre acestea se numără şi obligaţia de a furniza un model standardizat pentru garanţiile prevăzute la articolul 16, un instrument care ar trebui să fie inclus în caietele de sarcini şi să elimine diferenţele de abordare de la o ţară la alta.

Modelul standardizat la care face trimitere Regulamentul nu a fost încă publicat, iar această absenţă lasă loc de interpretări şi incertitudini. Pentru autorităţile contractante şi pentru operatorii economici deopotrivă, lipsa unui astfel de reper oficial îngreunează aplicarea practică a Regulamentului şi creează incertitudini privind procesul de evaluare a garanţiilor furnizate de contractanţi şi subcontractanţi. Această situaţie subliniază importanţa rolului de coordonare al Comisiei Europene în etapa de implementare a SAFE şi evidenţiază potenţialele dificultăţi practice generate de absenţa unor instrumente de aplicare suficient de detaliate, în contextul aşteptărilor existente în piaţă cu privire la un model standard sau, cel puţin, la orientări referitoare la cerinţele minime aplicabile garanţiilor.

Pentru a concluziona, SAFE reprezintă un pas important în consolidarea securităţii europene şi în stimularea cooperării în domeniul achiziţiilor publice de apărare. Cu toate acestea, analiza prevederilor sale evidenţiază mai multe zone de incertitudine care pot afecta aplicarea practică a instrumentului.

Considerăm că, pentru ca acest instrument să îşi atingă obiectivele declarate - investiţii eficiente în industria de apărare, reducerea dependenţelor externe şi consolidarea capacităţii strategice europene - este esenţial ca autorităţile europene şi deopotrivă, cele naţionale să furnizeze clarificări şi ghidaje operative. Doar astfel cadrul SAFE va putea funcţiona coerent, iar operatorii economici vor putea participa, în condiţii de predictibilitate şi siguranţă juridică, la procedurile finanţate în temeiul SAFE, atât cele deja lansate, cât şi cele care urmează a fi iniţiate în perioada următoare.